——解讀《國內通程航班管理辦法》
本報記者 潘瑾瑜
日前，民航局印發《國內通程航班管理辦法》（以下簡稱《辦法》），對國內通程航班（以下簡稱“通程航班”）的基本原則與適用范圍、參與方的權利與義務、事前事中事后等工作要求、行業監督與支持政策等作出了全面系統的規定。《辦法》的編制背景是怎樣的，對于推進“干支通，全網聯”和行業高質量發展將帶來哪些積極影響？《辦法》確立了哪些基本原則，將如何更好促進通程航班的平臺建設和監督管理工作？下一步，還將開展哪些創新“干支通，全網聯”服務模式的相關工作？圍繞這些問題，記者作了采訪。
優化頂層設計推動增量提質
由拉薩到成都，再由成都到北京，兩段航程、一次值機、行李直掛，其間只需70分鐘在天府機場高效中轉——7月25日，國內首條出藏的中轉通程快線拉薩貢嘎—成都天府—北京首都航線完成了首個通程航班的飛行。這條“干支通，全網聯”中轉通程快線在不增加資源投入和安全運行保障壓力的前提下，有效提升西藏航線網絡通達性，為西藏地區人民群眾提供了更多的出行選擇。
“干支通，全網聯”是在國內外理論研究與實踐基礎上，立足新時代、新國情提出的一種航空運輸服務模式創新，它指的是以通程航班為主要載體，以中轉便利化為支撐，依托信息化、數字化平臺，構建干線、支線、通航短途運輸間航線互聯、機場互通的航空運輸網絡，實現國內主要城市高效暢通、偏遠地區城市有效連通，最終形成“全國民航一張網”。
2021年底，民航局印發《創新“干支通，全網聯”服務模式實施意見》。為了形成試點帶動示范效應，民航局相繼批復了鄂爾多斯、云南、成都天府—拉薩、新疆等試點工程，統籌清算中心建設“通程航班服務管理平臺”（以下簡稱“通程平臺”），實施通程航班信息錄入、政府服務監管等職能；支持中國航信建設“民航中轉旅客服務平臺”（以下簡稱“中轉平臺”），解決地面服務操作信息化保障問題，使兩大平臺為“干支通，全網聯”信息化、數字化應用提供了有力保障。數據顯示，截至2023年9月14日，通程平臺共加入航空公司35家、機場142個、航空銷售網絡平臺5個，共組合通程航班3046班，新增城市對816組，日均航班執行數量和服務旅客量較2023年3月底分別增長841%、1216%；中轉平臺共上線機場204個，小程序端注冊旅客達到47.6萬人，服務旅客26.9萬人次，共保障1328萬人次中轉旅客辦理一次值機、1381萬件行李辦理行李直掛。
“當前，‘干支通，全網聯’航空運輸網絡體系建設已經站在了新的起點上，正處于增量提質的關鍵時期”。民航局運輸司相關負責人表示，為了進一步推廣通程航班業務，規范國內通程航班市場主體行為，明確國內通程航班業務開展流程及管理要求，鼓勵各方參與并推廣通程航班服務，亟須出臺《辦法》這樣的規范性文件加強頂層規劃、指導行業實踐。
中國民航科學技術研究院航空運輸研究所主任經濟師鐘山分析認為，《辦法》對于行業發展具有多方面意義。“《辦法》將在國內航空市場上更好推廣應用‘干支通，全網聯’與通程航班，這將進一步激發釋放國內市場潛力，增強行業發展韌性；這也有利于在不增加時刻資源增量投入的情況下，通過服務模式創新增加航線網絡供給，有效滿足老百姓出行需求，緩解時刻資源緊張局面，實現降本增效，助力行業高質量發展。同時，‘干支通，全網聯’與通程航班服務在行業內更加廣泛地應用，也將促進國產民機多飛多用、深挖潛力，為成熟商業運行探索路徑、積累經驗。此外，‘干支通，全網聯’與通程航班以有效市場和有為政府推動形成中國示范案例，實現‘一次支付、一次值機、一次安檢、行李直掛、全程無憂’通程航班服務標準，是世界范圍內的管理創新。《辦法》實施后，行業主管部門將積極推動‘干支通，全網聯’標準‘走出去’，夯實民航企業合作基礎，拓展合作空間，引領國際合作，擦亮中國民航服務品牌”。
值得注意的是，《辦法》還將進一步促進“干支通，全網聯”航空運輸網絡體系構建，助力區域協調發展和鄉村振興，保障偏遠地區居民基本出行需求和權利。未來，將有更多三、四線城市居民通過“干支通，全網聯”和通程航班開啟他們的首乘之旅。
提供統一規范明確發展導向
作為行業規范性文件，《辦法》規定了哪些具體事項，將如何為通程航班的運行、管理提供指導？
從文件中可以看到，《辦法》明確了國內通程航班的基本概念、服務標準、基本原則等，為后續開展通程航班業務的運行、監管、統計等提供支撐；明確了通程航班參與主體的職責、權利與義務和國內通程航班主體多元的特征，明確回答了“誰能做、誰來做、做什么、怎么做”的問題；按照國內通程航班事前、事中、事后的流程開展明確了相關業務流程及監管事項，實現了全流程閉環管理；明確了相關政策支持體系，注重服務國家戰略，深入支持鄉村振興，圍繞企業在國內通程航班實際運行中涉及的相關痛點、堵點，持續強化通程航班的政策供給與資源保障，更好地滿足偏遠地區旅客出行需求。
云南瀘沽湖是我國著名的旅游勝地，今年，隨著景區正常開放，各地游客接踵而至。瀘沽湖機場一方面大力發展通程航班，通過通程平臺備案通程航線19條，覆蓋了北京、上海、武漢、青島、南京等主要客源城市；另一方面，協調航空公司向當地及臨近地區旅客提供折扣，對優惠票價及昆明機場“經昆飛易暢轉”等優惠政策加大宣傳力度，充分挖掘市場潛力。今年上半年，瀘沽湖機場共向昆明樞紐貢獻中轉旅客吞吐量1.07萬人次，協同運輸量1.42萬人次，經昆中轉旅客占機場旅客吞吐量的75%。
可以看出，“干支通，全網聯”與通程航班是一項涉及旅客出行全流程、行業發展全要素、關聯主體多部門的系統性工程，既涉及政府、企業、市場、社會各個主體，也涉及規劃、建設、運營、監管各個環節，具有主體多元、流程復雜、要素集聚等特征，必須以系統思維來推進。基于對現階段“干支通，全網聯”與通程航班的認識，《辦法》提出了“堅持市場主導”“堅持政府引導”“堅持安全發展”“堅持智慧賦能”四個基本原則。
這些基本原則的提出有哪些必要性？民航局運輸司相關負責人表示，從發展階段來看，“干支通，全網聯”與通程航班既要立足市場化發展，也離不開政府培育。一方面，要突出“有效市場”，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，支持行業單位自愿開展通程航班合作，加快推進“干支通，全網聯”航空運輸網絡體系建設，構建全國統一的民航大市場；另一方面，要強化“有為政府”，進一步深化“放管服”改革，優化政策體系供給，強化監督落實，確保行業資源實現高效配置，加快構建“廣覆蓋、多層次、差異化”的國內航線航班網絡，實現“人享其行”。
從發展目標來看，“干支通，全網聯”與通程航班以提升旅客體驗作為根本出發點與落腳點，而網絡服務能力的提升既包括航線網絡的通達性，也包括航線的安全運行水平與服務品質。堅持“安全第一”，為旅客提供快速、便捷、舒適、準點的出行服務，才能實現規模化和可持續發展，更好推進“干支通，全網聯”通程航班服務提質擴面。
從發展效果來看，“干支通，全網聯”與通程航班作為智慧民航建設的重要舉措，在不增加航線、航班、運力等資源投入的前提下，能夠以航空市場內需釋放和企業內部挖潛，增強旅客黏性，增加機場、航企的主業收入；通過中轉數字化雙平臺建設，便利中轉旅客在機場停留時體驗餐飲、休閑、旅游、購物，帶來非航收入，形成新的收益增長點；在技術集成驅動下，還可降低人工、設施投入成本。這種降本增效能夠充分調動企業的積極性，進一步推動“干支通，全網聯”行穩致遠。
促進多方參與攜手共同發力
“一次支付、一次值機、一次安檢、行李直掛、全程無憂”是通程航班旅客能夠享受的便捷服務，而在這背后，從前期的協議簽訂、系統對接、信息錄入，到通程航班的客票銷售、旅客值機、旅客中轉、行李托運，再到后期的銷售過程要求、不正常保障、數據報送、行業監管與自律，通程航班的運行涉及諸多環節。作為與《中國民用航空國內航線經營許可規定》《公共航空運輸旅客服務管理規定》《航班正常管理規定》《民用航空安全檢查規則》配套的重要行政規范性文件，《辦法》也將成為行業監管工具箱建設的重要組成部分，進一步強化通程航班的平臺建設與監管工作。
鐘山認為，《辦法》實施后，將通過明確清晰各主體的相關職責，促進部門間相互配合，實現目標同向、靶向發力。在平臺建設方面，《辦法》將有利于通程航班各主體多方參與、共同發力，完善相關工作機制與合作模式，簡化相關工作流程，不斷優化通程平臺和中轉平臺功能，實現數字化雙平臺融合發展，實現數據共享、保障有力。圍繞數字安全，《辦法》也明確了數字化雙平臺與第三方信息化平臺的安全責任與要求，完善了數據相關管理體系。在監督管理方面，《辦法》將促進行業與協會、民航與社會共同形成合力，形成圍繞“干支通，全網聯”與通程航班關鍵資源目標同向、措施一體的政策體系，強化政策協同，也將推動通過技術手段實現監管的數字化、智慧化，便于后續各項工作的落地實施監督。
民航局運輸司相關負責人介紹，下一步，圍繞創新“干支通，全網聯”服務模式，行業還將從多方面采取措施，持續發力。一是進一步提高政治站位，科學謀劃頂層設計。全行業將認真貫徹落實黨中央決策部署，樹牢全局意識和系統觀念，全面推進“干支通，全網聯”各項工作，將“干支通，全網聯”下一步工作納入《“十四五”航空運輸網絡專項規劃》中期修編內容，并做好與其他規劃的銜接；同時依托民航局“干支通，全網聯”航空運輸網絡體系推進工作專班，統籌推進航權時刻、機隊引進、運價管理、安檢流程、設施優化、財經保障以及預先飛行計劃管理等政策優化工作，并研究建立“干支通，全網聯”工作推進成效評價指標體系和督辦機制，抓實抓細監督落實。
二是深入實施改革創新，構建高質量航線網絡體系。進一步總結經驗、固化機制，在充分發揮市場配置資源決定性作用的前提下，深入實施鄂爾多斯、云南、新疆、天府—拉薩試點工程，推動試點提質擴面；積極支持國產民機服務“干支通”航線網絡，拓展市場化發展空間；聚焦“通堵點、補斷點”，堅持安全第一，積極穩妥發展通航短途運輸；引導航空公司通過“干支通，全網聯”形成各具特色的發展模式和服務品牌，為旅客提供差異化、個性化服務；鼓勵引導市場主體進一步豐富中轉服務內容，提升中轉服務的精細化、精準化水平；持續推進“中轉+”產品打造，營造良好行業發展生態。
三是不斷提升政策協同水平，營造良好發展環境。持續更新發布《民航旅客中轉便利化實施指南》，完善通程航班標準規范體系；充分發揮中國航協、中國民用機場協會等行業協會作用，制定服務標準，加強行業自律，引導市場主體提升服務品質；不斷優化通程平臺和中轉平臺功能，加強基層一線人員培訓，扎實推進“干支通，全網聯”數字化雙平臺融合發展，實現數據共享、保障有力；強化航線航班、時刻管理、財經等方面政策供給，引導航空公司、機場運營通程航班，擴大市場覆蓋面；積極宣傳推廣中國方案，輸出中國“干支通，全網聯”標準體系，引導各國形成共識、加強合作，加快推動形成全球民航戰略合作新格局。